美國“一個中國政策”與《與臺灣關係法》

美國眾議院議長佩洛西8月2日深夜抵達臺北，對臺灣進行了19小時短暫訪問。引發全球廣泛關注，遭到國人海嘯般聲討。在中美關係持續緊張的大背景下，佩洛西此行挑釁意圖明顯，無疑加劇了中美之間的緊張對立，不是一個合格政治家所為。

佩洛西竄台，依據的是美國一中政策。她在臺北為自己訪問辯護說，此行沒有違反美國的“一個中國政策”，試圖平復中方的憤怒。但中方認為，佩洛西竄台明顯違反了中美三個聯合公報所確定的原則和精神，中方為此採取了一系列反制措施。

美國作為全球最具影響力的大國，如何處理好與美國的關係，關乎中國的發展。深入瞭解美國的“一個中國政策”及其演變，十分必要。本文就此作一簡短分析。

一、中美三個聯合公報

中美三個聯合公報構成了中美關係的基石，這是中方的認識。美國的“一個中國”政策，與中方並不完全一致。不僅包括上述三個聯合公報，還包括《與臺灣關係法》（Taiwan Relations Act，以下簡稱TRA），以及由此演變的對台六項保證等內容。

1、中美上海聯合公報

1972年尼克森訪華，兩國在上海發表了《上海聯合公報》。美國政府承認只有一個中國，臺灣是中國的一部分，並確認最終從臺灣撤出全部武裝力量和軍事設施。

公報的發表標誌著中美關係正常化進程的開始，為以後中美關係發展打下了基礎。公報局限性是，美國對臺灣態度搖擺不定，在公報中美國承認臺灣是中國領土的一部分，但沒有明確中國的具體含義，沒有明確中華人民共和國是中國的唯一合法政府。

2、中美建交公報

1978年12月16日，中國和美國在北京和華盛頓同時發表建交聯合公報。宣佈自1979年1月1日起兩國正式建立外交關係，並決定3月1日雙方互派大使。這是中美關係史上最為重要的文件。

建交公報兩個基點：

一是美國承認“中華人民共和國是中國的唯一合法政府”，“只有一個中國，臺灣是中國的一部分”，“在此範圍內，美國人民將同臺灣保持文化、商務和其他非官方關係”。

二是從臺灣撤出美軍，轉而關注臺灣的和平解決。美國政府於1979年1月1發表聲明，承諾對臺灣“斷交、撤軍、廢約”三項建交條件。

《建交公報》的發表標誌著中美關係正常化進入一個新階段。

3、中美《八一七聯合公報》

1979年4月10日，美國總統簽署通過了TRA，繼續向臺灣出售武器，引發了中方擔心。中國領導人鄧小平十分關注。1982年8月17日，兩國就解決美國向臺灣出售武器問題發表公報，即《八一七公報》。美方承諾售台武器首先在性能和數量上不超過建交以來近幾年的水準，分步驟逐步減少，並經過一段時間最後解決。中方同意美國在切實尊重中國主權的前提下，逐步減少直至最後終止向臺灣出售武器。

二、與臺灣關係法

1979年1月中美建交後，美國無法通過簽訂國際條約來顯示其特殊關係並表達美國對臺灣多年來一如既往的支持。在美國眾參兩院投票支持下，4月10日，美國總統吉米·卡特簽署了TRA。該法以國內立法的形式變相維護美國與中國臺灣關係。

TRA 的要點有以下一些內容：

1、制定的基點

《與臺灣關係法》第二條B款之3“決定和中華人民共和國建立外交關係之舉，是基於臺灣的前途將以和平方式決定這一期望”。注意，這是這部法律出臺的重要基點。這與中國力圖通過和平方式統一臺灣的思路是一致的。問題是，如果一個國家內部法律強行要求一個主權國家如何怎樣的時候，實際是嚴重干涉一個主權國家的內政，也是對一國的不尊重。

2、關切內容

B款之4，“任何企圖以非和平方式來決定臺灣的前途之舉 ，包括使用經濟抵制及禁運手段在內，將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切”。這個內容與B款之3類似。

3、維持能力

B款之5，“提供防禦性武器給臺灣人民”。B款之6，“維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力、或使用其它方式高壓手段，而危及臺灣人民安全及社會經濟制度的行動”。

正是這部法律，與中美三個聯合公報構成了美國“一個中國”政策的全部。這是美國“一個中國”政策與中方一中政策理念上的重大差異。而這部法律的B款之6“維持美國的能力”部分，是佩洛西此次竄台的依據，也是導致中方海嘯般聲討的因素。

美國制定這部國內法的歷史背景是，1979年美國出臺TR A作為美國的一項國內法律，是基於美國與臺灣（包括中華民國在大陸期間）長遠合作的歷史（包括抗戰期間作為盟國）、雙方價值觀念的契合等諸多因素影響下，美國對臺灣的一種承諾；也是美國對與中國大陸建立外交的關係，對臺灣採取的一種平衡策略。同時是對中華人民共和國通過和平方式統一臺灣的一種制衡。這種歷史與現實的考量符合美國的一貫作派。美國出臺的這部國內法，從一開始，中方態度就十分明確，反對挑戰中國主權的TRA。

三、鄧小平的態度

TRA的出臺不符合中國利益，是對中國國家主權的蔑視。上個世紀80年代初，中國國家領導人鄧小平曾嚴正指出：中美關係正常化的基礎是只有一個中國，現在這個基礎受到了干擾；中國對美國國會通過的TRA是不滿意的，鄧小平表示：“對中美兩國關係投下陰影的主要是TRA，這個法太傷害中國人民的感情了。這個法規定的不只是美國與臺灣保持非官方的文化、商務關係，而是涉及政治領域，特別是涉及中國的主權。即使解決了美售台武器問題，但也只是解決了我們兩國關係中的一個問題，根本問題還是這個法。這是我們兩國關係中的一個關鍵問題。這個法只要存在一天，就存在一天的陰影。我提出這個問題，主要是想把中美關係建立在一個牢固的基礎上，排除這個陰影。”為此，中美就此問題進行談判，最後形成了1982年“八一七公報”。

中美“八一七公報”是針對TRA出臺，是對該法一個限制性的公報。後來的事態表明，這個公報沒有解決兩國之間的根本分歧。1993年7月，美國參議院外交委員會一致通過參議員穆考斯基提出的“對1979年TRA修正案”。美國參眾兩院分別於1994年4月通過該法案。該法明確規定，TRA第三條“優於政府的政策聲明，包括公報、規定和指令及基於上述政策”。這是中美建交以來，美國方面第一次以國會立法的形式，否定《八一七公報》中關於美國售台武器在數量和性能上逐步減少直至最終解決的承諾，為美國政府不顧中國的強烈抗議繼續不斷向臺灣出售武器提供了法律依據。這意味著，八一七公報，作為中美關係基石之一，基礎已經鬆動，已經不牢靠。

“對台六項保證”是TRA內容的延伸，是1982年美國時任雷根政府秘密通過的一項對台承諾。其中包括：美國未同意設定終止對台軍售日期；未同意就對台軍售議題向中華人民共和國徵詢意見；不會在臺北與北京之間擔任斡旋角色；未同意修訂與臺灣關係法；未改變臺灣主權的立場；不會對臺灣施壓，要求臺灣與中華人民共和國進行談判。

對台六項保證，不僅進一步挑戰了中國主權，也完全背離了美國“一個中國”政策。歷屆美國政府都不敢對外公開承認“對台’六項保證’”的存在。直到特朗普上臺後，隨著中美關係日益嚴峻，2016年美國第一次宣稱“六項保證”和“與臺灣關係法”都是美台關係的基石。而TRA和美國對台六項保證，都與中美三個聯合公報精神背道而馳，其實質是將美國的國內法淩駕於國際法之上。這說明，維繫中美關係的基石已經動搖。

中美建交後，中美關係在以後的30多年取得了長足進展，臺灣對美國的重要性一路下滑，幾乎沒有什麼存在感。TRA的作用也十分有限。但最近一些年中美關係面臨挑戰，美台加強了互動，臺灣逐漸從過去美國的棄子，又重新成為它的棋子，並且是非常重要的戰略棋子。在此情況下，TRA內容不斷充實，漸漸掏空“一個中國原則”的實質性內容。

鄧小平曾認為，“TRA是中美關係中最大的問題，如不改變此法，中美關係恐怕很難有明顯的、滿意的發展”。鄧小平的判斷是十分正確的。臺灣問題涉及中國的領土主權、國家安全，是中國的核心利益。如果說，美方在1979年制定TRA還有一些歷史和現實的考量，但在此之後，TRA的內容不斷擴展，美國小動作不斷，不斷挑戰中國主權，已經嚴重危害了一個中國政策基石，超越了中方能夠容忍的限度。佩洛西的竄訪，中方採取一系列強烈反制措施，是對這種不負責任行為的有力回應。

自2005年9月起，筆者曾7次率團赴臺灣進行文化交流，對臺灣社會有一些接觸，對臺灣百年悲情有所理解。大陸44年改革開放，經濟持續增長，作為全球第二大經濟體，在國際舞臺上強勢崛起，已經深刻影響全球格局。臺灣雖然地域有限，但科技領先，基尼係數至今只有0.34，居民社會保障水準高，政府不斷提升的公共服務水準，這些值得大陸借鑒。

1987年，蔣經國的臺灣當局調整兩岸三不政策，大陸方面積極回應，兩岸關係出現和緩跡象。筆者為此給大陸最高領導人寫信建議，期盼兩岸能夠對等談判，雙方坐下來商討一個中國政策，實現兩岸和平統一。35年過去了，台海關係目前又到了一個新的節點。佩洛西竄台，加劇了兩岸的緊張對立。但應當看到，雖然時空發生了重大變化，但實現和平統一仍然是兩岸中國人的普遍期盼；雖然對一個中國政策解讀至今仍有不同，但海峽兩岸中國人都認同一個中國政策，這是歷史事實，也是兩岸和平統一的基礎。如何能夠行穩致遠，高瞻遠矚，在一個中國旗幟下實現兩岸和平統一，考驗兩岸中國人的智慧。