從釣魚島問題看中美日關係〈下〉

三、戰後初期美國在琉球問題上的立場變化

（一）關於戰後日本領土範圍的國際法文獻規定

第一個是《開羅宣言》。它是1943年12月1日根據美國總統佛蘭克林·羅斯福、英國首相溫斯頓·邱吉爾和中國國防委員會委員長蔣介石三人密切磋商後起草發佈的。蘇聯最高統帥史達林對《開羅宣言》內容表示完全的贊成。其中的重要內容之一是：“我三大盟國此次進行戰爭之目的，在於制止及懲罰日本之侵略，三國決不為自己圖利，亦無拓展領土之意思。三國之宗旨，在剝奪日本自從一九一四年第一次世界大戰開始後在太平洋上所奪得或佔領之一切島嶼；在使日本所竊取於中國之領土，例如東北四省、臺灣、澎湖群島等，歸還中華民國；其他日本以武力或貪欲所攫取之土地，亦務將日本驅逐出境；我三大盟國稔知朝鮮人民所受之奴隸待遇，決定在相當時期，使朝鮮自由與獨立。”

伊藤博文內閣竊占釣魚島、黃尾嶼的決定是在甲午戰爭尚未結束時秘密進行的，自然包括在《開羅宣言》所明文規定的“從中國竊取的一切領土”的範圍之內。特別需要指出的是，《開羅宣言》日本版明確規定：“日本國從清國人盜取的一切地域都要歸還給中華民國”。也就是說，在1895年4月17日《馬關條約》簽署之後的臺灣全島及在此約3個月之前日本從中國竊占的臺灣附屬島嶼釣魚島都必須歸還給中國。關於這一點，我相信是沒有任何曲解的餘地的。日本政府現在詭辯稱，《馬關條約》之前的就免了吧，這能行嗎？

第二個是《波茨坦公告》。美中英三國領導人哈裡·杜魯門、蔣介石和溫斯頓·邱吉爾共同發佈的《波茨坦公告》宣佈：日本必須立即投降；剷除日本軍國主義；懲辦戰犯等。《波茨坦公告》的第八條明確規定：“開羅宣言之條件必將實施，而日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內。”1945年8月15日，日本天皇發表接受《波茨坦公告》的終戰詔書，同年9月2日，日本簽署投降書，宣佈無條件投降。既然如此，日本就必須履行《公告》有關日本領土範圍內的規定，並忠實履行《開羅宣言》，無論以何種方式、何時竊占的中國領土，都必須歸還給中國。今年是《中日聯合聲明》發表50周年，這是中日邦交正常化的主要標誌和基礎。聯合聲明第三條的內容是，“中華人民共和國政府重申:臺灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分。日本國政府充分理解和尊重中國政府的這一立場，並堅持遵循波茨坦公告第八條的立場。”

（二）戰後國際形勢變化和美國對中、日、琉的政策變化

1945年日本戰敗投降至1972年美國將琉球群島交給日本並將釣魚島施政權擅自劃歸日本，大體經歷了兩個階段。

第一個階段是1943年到1951年。美國的東亞政策從“扶蔣抑日”，處理琉球問題，轉向“扶日反共”並開始將釣魚島劃入琉球群島美國軍事基地範圍。1943年11月開羅會議期間，美國總統羅斯福曾與蔣介石談及二戰後琉球歸中國管轄的問題。但是，當時蔣介石並未同意戰後由中國接管琉球，而是建議由中美共管琉球。1943年11月23日，蔣介石還在他的日記中寫道，“東北四省與臺灣澎湖群島都應屬於中國，唯琉球可與國際機構委託中美共管，此有餘提議，一以安美國之心，二以琉球在甲午之前已屬日本，三以此區由美國共管比收我專有為妥也。”

當時中美兩國處理琉球問題的基本態度是，琉球群島並非日本固有領土，都不同意戰後馬上恢復日本對琉球的統治。同時，根據《大西洋憲章》，中美均表示無意擴張領土，無意把琉球占為己有。但雙方都沒有提到是否支持琉球獨立，也沒有就中美共管達成共識。除此之外，雙方雖然沒有提到釣魚島問題，但都認為日本通過戰爭霸佔或竊占的一切中國領土應該歸還給中國。1895年日本竊占的釣魚島當然應連同臺灣一起歸還中國。

1946年1月29日，盟軍根據《波茨坦公告》發佈了《關於非日本領域各島嶼分離之檔》，即“對日本政府指令”。其中第三條明確指出，本指令之目的在規定日本領有日本四個主要島嶼，及對馬島、北緯三十度以北的琉球群島（口之島除外）約一千以內之鄰近群島。下列各島不屬於日本：鬱陵島、竹島（韓國稱獨島）、濟州島；北緯三十度以南之琉球（西南）群島（包括口之島）、伊豆、南方小笠原、火山（硫黃）群島及其它所有在太平洋之上島嶼（包括大東群島、沖鳥島、南鳥島、中之島）。

1948年8月25日，蔣介石收到外交部密件報稱：琉球與我國止於朝貢關係，就種族文化言，均與我國有別；《開羅宣言》列舉應歸還中國之領土，並未提及琉球；美軍進攻琉球犧牲甚重，戰後建有基地，絕不肯走，故我國要求歸併琉球理由欠妥；至於准許琉球立即獨立，理論上雖無不可，但事實上亦頗為困難。故似以託管為唯一可循之道。

蔣介石在中國內戰失敗後逃至臺灣。1950年11月，接到美方欲以聯合國名義對琉球實施單獨託管的通報後，顧維鈞向臺灣當局建議：“查我與琉球，故另具有歷史關係，但我從未主張收歸我國版圖，如美國託管，自足避免分散我方實力，且可吸致美方實力與遠東，對我尚屬於利多弊少，宜於贊同。”該建議也得到了臺灣當局的採納。

1949年10月1日新中國成立，1950年6月25日朝鮮戰爭爆發了。此後，美國對華、對日政策發生變化。1950年9月15日，美國第七艦隊封鎖臺灣海峽之後，美軍實施仁川登陸；同年的10月25日，中國人民志願軍跨過鴨綠江赴朝作戰。美國也開始改變佔領日本政策，扶植日本作為東亞戰略橋頭堡。杜魯門政府對新中國採取了冷戰遏止政策。這些決定了其後美國在中日領土爭議問題上的基本立場。

美軍單獨佔領琉球後，釣魚島列島又被裹挾到美國管轄範圍。美國第七艦隊封鎖臺灣海峽兩周前的1950年9月1日，美國駐琉球軍政府頒佈22號令第一章第一條將“尖閣列島”（釣魚島列島）包括在八重山群島之內，加以管控。不過，這也只是表明了美軍佔領琉球時的地理範圍，而非美國實行管轄琉球諸島的領土疆界範圍。其後，美國海軍把黃尾嶼、赤尾嶼設定為其海空射擊靶場，但1978年至今未在實際使用。臺灣當局未提出異議的原因之一是需要美軍保護，而且戰後至1968年臺灣漁民仍可利用這些島嶼，前往捕魚而未受影響。

1950年5月中國人民外交學會曾召開一次會議，討論新中國政府出席三藩市和會時有關中日領土問題的草案。會上曾提出兩種方案：一是要求將八重山群島等島嶼劃歸歸中國；二是將釣魚島、黃尾嶼、赤尾嶼作為臺灣附屬島嶼歸還中國。這些主張與國民黨政府在戰後初期的主張基本相仿。但遺憾的是，由於美國等國不承認新中國政府，蘇聯等國不同意臺灣當局代表中國出席三藩市會議，結果是中國海峽兩岸無人參會。中國的上述方案也沒能在國際社會及時提出，但說明新中國已成立就意識到必須收回釣魚島而並非後來因為發現可能蘊藏石油資源才提出釣魚島主權屬於中國的問題。

第二階段是1951年到1972年。1951年9月8日簽訂《三藩市對日和約》，簡稱《三藩市和約》，由美國為首的48國與日本簽署。但是，中國、朝鮮、韓國、蘇聯等都沒能參會或簽署該和約。周恩來總理代表新中國政府從一開始就發表聲明稱，該條約是非法的、無效的、不予承認，並反對戰後美國繼續佔領或所謂“託管”琉球，要求美國從臺灣、琉球撤軍。這一點與臺灣當局根本不同。鑒於1945年後27年日本沒有實際統治琉球群島，可以認為，二戰後包括沖繩縣在內的日本同中國、美國所構成的中美日關係，實際上是從1972年開始至今只有50年。

首先需要明確一點，即便根據《三藩市和約》也找不到日本擁有釣魚島領土主權的任何依據。《三藩市和約》第二章第三條關於“託管範圍”並未提及釣魚島列島或日方所謂的“尖閣諸島”。因此，日本政府以《三藩市和約》為依據，強調釣魚島屬於日本的主張，即便是從該和約原文看也是不成立的。而第二章第三條裡面又規定：“日本對於美國向聯合國提出將北緯29度以南之南西諸島、孀婦岩島以南之南方諸島，以及沖之鳥島與南鳥島，置於以美國為唯一施政者之聯合國託管制度之下的任何提議，都予同意。在此種提議提出並獲得通過之前，美國有權對包括其領水在內的這些島嶼之領土及其居民，行使全部或部分行政、立法及司法方面的權利。”事實上，1947年4月2日聯合國通過的《關於前日本委任統治島嶼的協定》所提及的美國“託管”範圍並非指琉球，而是指日本依據國際聯盟約第二十二條，託管一戰之前德屬太平洋各島。其地理位置在臺灣以南。實際上，1951年《三藩市和約》簽訂後，美國並未向聯合國提出“託管”琉球的請求，因而截至1972年5月，實質上是美國對琉球群島的單獨軍事佔領。而新中國政府一貫反對美國單獨佔領或所謂“託管”琉球，反對美國在中國臺灣和澎湖駐軍，並於1958年發佈了包括臺灣和澎湖的相關領海聲明。

1952年4月28日《三藩市和約》“生效”後，1953年12月25日，負責管轄琉球的美國“民政府”副長官、美國陸軍上校大衛德·奧格登頒佈《關於琉球列島地理境界》的美國“民政府”第27號佈告。該佈告規定：凡超出上訴地理界限設定的疆界或指定實施管轄的琉球列島美國“民政府”的佈告、條令、指令、命令或其他規定，均以第一條為准予改正。被修改的包括1946年1月29日盟軍根據《波茨坦公告》發佈的《關於非日本領域各島嶼分離之檔》，即“對日本政府指令（SCAP-NP-677）”。原本竹島（韓稱獨島）不屬於日本的規定也被取消。日方根據1953年美國“民政府”第27號佈告劃定的管轄經緯線座標，繪製的琉球地理範圍，將釣魚島非法劃入琉球列島，以下事實可以說明其實非法、無效的。

第一，1895年1月21日伊藤博文內閣將釣魚島、黃尾嶼秘密劃入八重山範圍，違反國際法。因為在引起釣魚島歸屬爭議的這一“關鍵日期”之前，日本海軍省地圖、文獻、島表，都將釣魚島界定為“臺灣東北諸島”，充分證明釣魚島的主人是中國。所謂“關鍵日期”，是指當事者在它之後行為對所爭議的法律關係不產生任何影響的日子。當進行國家間領土爭議問題的法律判斷時，如果已認定某個時期屬於某國，但在另一個時期又是另一國實行了有效統治，那麼就產生了以哪一時期為確定為該領土歸屬的標準問題，這就要看產生爭議之前其歸屬情況。從國際法角度看，在“關鍵日期”之後的任何措施和做法，都是不足以改變“關鍵日期”之前釣魚島屬於中國的事實。

第二，包括美國在內的西方地圖，不僅沒有上述“第27號佈告”所劃座標，反而大多把釣魚島按中國閩南話發音標注在中國境內，表明釣魚島並不屬於琉球的宮古群島或先島群島，而日方也從未對此提出異議。

第三，1953年12月25日美國“民政府”第27號佈告，充其量也只是美國單方面宣示行政管轄的範圍，而不具有規定領土疆界的任何法律權利和效力。更何況新中國政府對美國單獨“託管”也早就表示了反對，實際上也等於否認了1953年美國“民政府”第27號佈告的全部內容及合法性。美國德拉瓦州前副州長吳仙標指出：1967年美日開始討論將沖繩歸還給日本。但非常荒唐的是，沖繩諸島的定義確是按照那位美國將軍擅自公佈的“沖繩民政第27號文告”。這種琉球管理區的“重新定義”沒有任何國際公約根據，因而是不可信的。

不容否認，美國冷戰政策對琉球群島的定位和臺灣戰略地位的認知影響到今天。1953年1月4日，美國務院顧問約翰·福斯特·杜勒斯指出：“美國在太平洋地區防務範圍應是日本、琉球群島、臺灣、菲律賓、澳大利亞這條近海島嶼鏈。”這就是美國提出封堵中國的所謂“第一島鏈”。與當前美日主導的所謂“自由開放的印太”地緣戰略是一脈相承的。在這樣的背景下，1953年4月杜勒斯訪日時提出，日本擁有琉球群島“潛在主權”，而美國對這些島嶼可擁有並享受行政、立法及司法方面的所有權利。

值得注意的是，美國在琉球群島和釣魚島歸屬問題上還是有區分的。1971年，美日簽署的《關於琉球群島與大東群島的協定》（日本稱“沖繩返還協定”）中的規定，美國交給日本的是整個琉球群島的行政、立法、司法三權，沒有接受當時日方關於把釣魚島列島寫入該協定的要求，而只承認日本對釣魚島擁有所謂施政管轄權，但有關的釣魚島主權歸屬，美方不持立場，主張由有關各方對話解決。這是美國政府和國會迄今未變的一貫立場，也就是說，日本在所謂“尖閣諸島”（釣魚島列島）的立法和執法的司法權至今並未得到美國認可。最早做出上述決定的美國尼克森總統當時已經決定派遣基辛格秘密訪華。1972年2月21日尼克森訪華對日本佐藤榮作內閣造成衝擊，並促使同年7月執政的田中角榮內閣決定擱置釣魚島主權歸屬認知爭議，與中方談判，實現了戰後中日邦交正常化。這一時期，中方反對美國將釣魚島施政權私相授受給日本，同時從中美日關係大局出發，主張擱置爭議，並得到日方默認和實質性的回應。這種策略服從戰略的選擇，使當時的中美日關係取得了突破性進展，深刻地改變世界格局，也為1978年以後中國改革開放創造了和平的國際環境。

然而，冷戰後，日本當局改變了原有態度和做法，既不承認中日存在領土問題，也不承認曾經就擱置爭議達成過共識或默契，甚至在2012年宣佈日本政府“購島”，結果遭到中方的有效反制。於是，日本政府自安倍晉三執政以來，一直不斷敦促美國總統承諾釣魚島適應於《日美安全條約》第五條。該條約第五條在“共同防衛”中規定：“各締約國宣誓在日本國施政下的領域，如果任何一方受到武力攻擊，依照本國憲法的規定和手續，採取行動對付共同的危險。”日方的目的之一是通過美國協防釣魚島日本的軍事承諾，對中國形成心理威懾，以顯示實力來改變戰後中日領土現狀。同時，其中似乎也有間接促使美國在釣魚島主權歸屬問題上實質性地改變“中立立場”的圖謀。

因為，上述“第五條”中所謂“日本國施政下的領域”實際上是指“日本國施政下的疆域”，在日語中的“領域”一詞在這裡特指“主權下的領土範圍”。這一點需要特別留意。對此，中方已多次表示反對和譴責。美國並未承認釣魚島是日本主權下的領土卻表示釣魚島的適用於《日美安全條約》第五條，是自相矛盾而難以自恰的。這究竟是美國上了日本的當還是有意為之，或許只有美國決策者心知肚明。釣魚島看似不大，但它作為臺灣的附屬島嶼目前已成為美日推進“自由開放的印太”共同對付中國的戰略動因和支點，不能不持續加以重視和關注。