生態文明建設應突出制度安排

黨的十七大首次提出了生態文明建設。黨的十八大報告在十七大基礎上，提出了五位一體建設, 並把生態文明建設放在突出地位。要把生態文明建設“融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”。而在生態文明建設中, 更突出了制度安排。這包括以下五方面內容:

一是“要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制”；二是“建立國土空間開發保護制度，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度”；三是“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”；四是“積極開展節能量、碳排放權、排汙權、水權交易試點”,建立資源環境領域的市場化機制：五是“加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度”。

社會行為是制度安排的結果，制度建設是生態文明的重要保障。黨的18大突出了對生態文明建設的制度安排，對推進生態文明整體建設具有重要意義。

黨的16大以來，黨和政府對環境保護和資源利用提出了一系列要求，全社會的生態文明建設也取得了重要進展。但存在的問題也不容小視。例如，2011年，我國單位GDP的二氧化碳排放量是世界平均水準的3倍。在生態文明制度建設方面存在的問題尤其突出：

一是環境產權制度不明晰，環境經濟政策體系不完善。這包括排汙權、碳排放權交易制度剛起步，相關法律制度尚未確立，使得交易的合法性成為問題，即交易後合法的排汙量難以界定；生態補償機制不完善, 由於環境產權界定不清，利益主體不明，再加上支持資金嚴重不足、補償標準低且缺乏可持續性，我國生態補償機制還很不完善。

二是環境與經濟發展綜合決策機制和全社會參與機制尚未建立, 環境與發展綜合決策機制不完善, 公眾參與生態文明建設的機制尚未建立。

三是環境執法成本高、違法成本低，監管監督機制不完善。

四是領導幹部政績考核中，生態環保指標權重低。在當前的政績考核體系中，經濟發展指標所占比重過大，許多部門和地方政府以GDP為主導的發展觀仍然沒有從根本上改變，導致經濟發展方式粗放，資源消耗高、利用率低，造成嚴重的環境污染問題。

五是對生態文明的制度建設普遍重視不夠,認識不足，對一個較為完善的生態文明的制度建設對環境保護和資源的有效利用所具有的積極意義認識有限。制度建設的意義就在於，人都是有缺陷的，不能依賴於“覺悟”、“自律”之類的話語，需要有完善的體制建構和制度鉗制，這樣才能保證生態文明建設有著深厚基礎。

要推進生態文明制度建設, 筆者以為，當前應在以下幾個方面做出努力:

一.幹部的政績考核應作重大調整，淡化GDP考核，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。在生態文明的制度建設中,考核制度最引人矚目，也最應該予以重視。考核制度是轉變觀念重要的指揮棒。指揮棒對了，生態文明的整體推進就有了動力。因此，完善幹部的政績考核制度，將工作落到實處，對推進生態文明制度建設具有重要意義。

二.合理設置管理機構和劃分管理責權，優化行政資源及相應的財政資源配置，切實解決影響人民群眾健康和威脅資源、環境、生態安全的突出問題。

三.加強重點領域立法，科學合理地修改與制訂有關生態環境保護的法律法規。應當更多地通過司法途徑追究污染環境者和破壞生態者的法律責任，索取生態環境損害賠償，維護公民環境權益，實現社會公平正義，促進生態系統永續發展。要合理利用司法資源，借助法律手段推進生態文明建設。對一些不適應生態文明建設要求的經濟政策法規重新修訂，創設有利於增強生態產品生產能力的經濟政策法規。

四.要著眼于完善社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。要儘快建立可操作性強的資源有償使用制度、排汙權交易制度和生態補償制度，充分體現市場供求關係、環境資源稀缺程度和生態產品公平分配原則。深化資源性產品價格和稅費改革，以體現市場供求關係、環境資源稀缺程度和生態產品公平分配原則。通過節約集約利用環境資源，倒逼產業結構轉型升級，優化經濟發展方式。

五.完善生態環境教育與公眾參與制度，促進民間環保組織的健康發展。只有大幅提升全社會的生態文明意識，提升民間社會組織的積極作用, 生態文明的制度建設才會有扎實的基礎。

注 ／這篇文章寫了將近十年，現在仍具有極大的參考價值

(作者為中國經濟體制改革研究會副會長、北京社會主義學院副院長、研究員）