中國財政供養人口至少超過8000萬

 2014年，筆者主編的《中國改革報告2014》和《中國改革報告2015》都涉及到如何打造四級政府，減少政府財政供養人口的建議。並就此事回答了記者專訪。筆者認為，中國財政供養人口至少超過6400萬。

    理由如下，財政部2012年的統計資料顯示，到2009年年底，全國不包括中央的地方財政供養人口為5392.6萬人。這些都是有公務員編制或者事業單位編制的體制內人員。除此之外，中國還存在大量的准財政供養人員，估計准財政供養人員總人數超過1000萬。加上這部分准財政供養人口，到2014年年底，中國財政實際供養人數超過6400萬，占人口比例至少超過4.68%。

     隨著政府職能進一步強化，政府機構進一步擴張，財政供養人口範圍不斷擴大，到了2021年，中國財政供養人口至少超過8000萬。

     理由如下：

     一、明確財政供養人口的定義

      財政供養人員，是指由政府財政負擔工資收入的公職人員，涉及範圍有狹義和廣義之分。狹義的財政供養人員，僅指政府機關人員，又稱國家公務員，在國外稱政府機關雇員或文官。

     廣義的財政供養人員，又稱公職人員，在國外稱政府雇員，不僅包括政府機關人員，還包括由財政供養的公共機構人員，如公立機構的教師、醫生、環境衛生人員、圖書館管理人員等，中國則包括諸多事業單位人員。這裡所說的財政供養，不僅有中央政府的財政供養，還有省級財政、地市級，甚至縣市級財政供養的人口。其中，基層政府招聘的工作人員規模龐大。筆者2016年在廣東調研時發現，一個十多萬人口的鄉鎮，設立了諸多機構。例如鄉鎮政府的民政辦、計劃生育辦，工作人員都超過十多人。但這些機構正式公務員編制只有1人，至多2 人，其餘大部分工作人員屬於鎮政府招聘人員，他們的收入主要有縣區、鎮財政提供。這姕招聘人員，自然也屬於政府財政供養人口。

     二、財政供養人口增加1600萬來自何處？

    7年來，中國財政供養人口持續增加，至少增加了1600萬。主要有以下三部分：’

       一是傳統意義上的公共機構人員的增加。以公務員隊伍為例，2014年，全國公務員總數為717萬，7年來，全國大約增加了10多萬公務員。目前，全國公務員總數接近730萬。

     公共機構人員較多的領域是衛生和教育。2021年我國現有教師總數已達到1792.97萬人，比上年增加60.94萬人，比2014年1514.1萬人增加276萬人。2020年全國衛生人員總數達1347.5萬人，比2014年全國衛生人員總數1023，增加了323萬。也就是說，僅僅教師和衛生人員數量，全國就業人口總數就超過3100萬，在7年中就增加了600萬人。雖然這600萬新增加人員中，並不完全由政府財政供養，也包含一定數量的民營衛生機構和民營教育機構人員，但由於這兩個行業中，民營機構占比不高，新增加的600萬人員中，絕大多數屬於政府財政供養人員。

      二是街道社區工作人員和村民小組主要負責人納入財政供養人口範圍。

     自2012年起，街道居委會和村委會的工作人員就納入了政府財政供養範圍。2020年民政統計顯示，中國有51.7萬個村委會，11.1萬個社區，總計62.8萬個社區。每一個村委會和社區居委會，由政府財政供養人員，平均7至9位元，取平均數8位元計算，僅僅村委會和社區居委會工作人員就超過500萬。

      自2014年以來，街道的居委會下屬的社區工作人員，村委會下屬的村民小組的主要負責人，也逐漸納入了政府的財政補助範圍，且補助額度不斷在提升。這些屬於准財政供養人口。國家民政部統計顯示，2020年，全國62.8萬個社區，每個社區工作人員6-7位元，民政部統計顯示，全國社區工作人員超過400萬。民政部資料顯示，2021年，全國村民小組376.1萬個，如果每一個村民小組負責人以1人計算，全國就是376 萬人。今年一月筆者在海南調研時發現，大多數村民小組領取政府財政補助人員，多於2個及以上。也就是說，全國城市社區工作人員和農村村民小組負責人，新納入財政供養人口規模至少超過770萬。農村村民小組負責人，雖然財政補助只是他們兼職收入，與專職的財政供養人口相比，他們的人均財政補助費用相對偏低，但近年來一直不斷提升。

     三是機構增設帶來的人員增加。近年來，由於政府機構調整，政府部門增設了一些新的機構，一些部門由於維穩等需要得到了充實加強，導致了政府財政供養人員的增加。例如，城市區一級的政協組織，城市城管人員，近年來機構在擴展，人員在充實。由於維穩的需要，例如，城市地鐵增加的安檢人員。新增設人員中，最大量的是事業單位招聘人員的增加，這些人雖然不屬於正式人員編制，甚至在一些部門，這些招聘人員被稱為臨時工，屬於典型的准財政供養人口，但隨著時間推移，臨時工越來越多成為有正式編制的人員。例如，公安系統的輔警，原為“合同制民警”，2000年左右這支隊伍被解聘，以後又恢復成“聯防隊員”，到2002年正式稱為“輔警”。但此時輔警人數十分有限。2016年1月11日，中央全面深化改革領導小組第二十次會議通過了《關於規範公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，裡面稱之為“警務輔助人員”，他們已經成為正式公安人員的組成部分。今天的輔警在公安機關各個警種中都有配備，擔負著交通管理、治安巡邏、設卡守候、看管物品、維護治安秩序等工作職責，而交通部門的輔警也叫“交通協管員”。全國有多少輔警，筆者沒有找到權威的說法，但有400萬和200萬之說。以全國輔警人數200萬計算。公安部資料顯示，2021年，全國公安機關共有261名民警、131名輔警因公犧牲，4375名民警、3420名輔警因公負傷。這些資料說明，輔警已經成為公安系統不可或缺的重要組成部分。而在2014年6400萬財政供養人口中，輔警沒有包含在內。

     此外，城市城管人員中的協管員，近年來增加迅猛，至少超過百萬之多。

      綜合以上三部分，也只是對對其中部分行業的人員進行計算，納入政府財政供養人口範圍的新增加人員，7年時間超過1600萬。

     全國財政供養人口，包括准財政供養人口在內，究竟有多少，需要權威部門給出令人信服的資料。依筆者計算，超過8000萬沒有疑問。

   三、如何減少財政供養人口

   財政供養人口持續增加，無疑增加納稅人財政負擔。在今天，討論如何減少財政供養人口，並不是合適時機，只能給出一個框架建議：

    建設四級政府，

    實現黨政分開，

    協會回歸社會，

    明確職責邊界。

     以協會回歸社會為例， 諸多的政府辦的協會，事實證明，政府難以管好，而回歸社會，走向民間，則有利於協會的健康發展。例如，大年初一給全國人民添堵的中國足球， 一敗再敗，居然兵敗越南。如果探究其原因，人們自然會產生這樣的疑問，是否需要設立一個副部級的正式機構——中國足協進行管理？也就是說，用行政手段管理足球能夠管好嗎？就全球情況看，沒有一個國家有類似政府機構，既浪費納稅人錢，也難以管好。只應回歸民辦。類似中國足協這樣的機構，在中國還有很多，例如中國書協、作協、計劃生育協會等，都應當納入民辦甚至撤銷之列。若如此，既能減少納稅人負擔，還能起到應有作用。