建設一個常態的現代化國家

党的18屆3中全會，就全面深化改革所涉及到的若干重大問題作出總括性的、方向性的論述。18屆3中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確了未來改革的總目標。《決定》以六個"緊緊圍繞"指出了改革的基本遵循，以15個方面對改革具體舉措進行了佈局。《決定》60條內容，幾乎每一條內容，都不乏新的視角和立意。党的18屆3中全會出臺的《決定》，應當看作是在中國社會面臨重大轉型期間，在各種矛盾和困難面前所擬訂的較為務實的改革頂層設計，對未來中國發展是一個煥發正能量的檔。《決定》的出臺，得到了絕大多數中國民眾普遍稱好，作為長期關注和推進改革的人士，也普遍給予了積極評價。

一、改革總目標，建設一個常態的現代國家

　　 黨的18屆3中全會提出了全面深化改革的總目標，即"完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化"。這是一個有著很大注解空間的說法。以筆者看來，"推進國家治理體系和治理能力現代化"，就是使中國發展匯入人類文明主航線，建設一個常態的現代國家。

　　 治理能力作為學術概念早已出現，卻是首次進入中共中央檔。何謂"國家治理體系和治理能力現代化"，對此可能有著完全不同的解讀。在理解國家治理能力問題上，美國加州大學邁克爾·曼教授對兩種權力的劃分富有啟示。他把政治權力劃分為專斷性權力（despotic power)與制度性權力(infrastructure power）兩種不同的權力。國家在行使專斷性權力時，無須與社會協商，可以獨斷專行。專斷性權力決策過程可能比較迅速，卻存在權力執掌者可能"為所欲為"，做出社會不歡迎的決策，遭到社會的抵制甚至反抗。

　　 國家在行使制度性權力時需要在制度範圍內運作，需要征得社會的同意和尋求社會的支持。行使制度性權力過程看似緩慢，但由於決策過程中存在國家與社會的有效互動，其執行效能與效率會大大提高。因此，國家治理能力建設的實際是加強制度性權力建設，這涉及以下三個問題：

　　 一是如何發展和完善民主制度？制度性權力的基礎是政府的基本方針、人事構成及具體政策能反映整個社會的需要與訴求。只有落實民主制度，讓選舉民主起到更大的作用，才能實現治理能力現代化。

　　 二是如何有效制約和監督政治權力？如果政府職能範圍可以任意擴大，權力行使過程可以為所欲為，就無法實現治理能力現代化。有效治理意味著政治權力必須受到制約，制約包括社會各種力量的監督和制約，權力之間建立的制衡約束機制。

　　 三是如何確保公民權利的實現？約束政府權力與確保公民權利，實際是一個硬幣的兩面。亦即保障私權，制約公權。這就需要發展和完善法治。只有"法治中國"，才有"善治中國"。

　　 而要解決好上述三個問題，"推進國家治理體系與治理能力現代化"，實際是中國如何向一個常態的現代國家邁進的問題。

　　 筆者長期研究會中國的現代化。依筆者看來，自英國工業革命開始起步的全球現代化運動，應當看作是人類文明共同發展的必經道路，區別只是在於先後不同，世界上所有的國家和地區，都先後捲入了現代化運動。中國35年的改革開放，屬於中國自1860年以來百年現代化歷史進程中第四個階段，也是最具有影響力、震憾力和激動人心的階段。但這一階段，雖然經濟持續增長，人民生活水準迅速提升，城鎮化快速推進，國家綜合實力迅速提升，但在治理水準和治理能力方面，卻有著極大的提升空間。"推進國家治理體系和治理能力現代化"，實際就是使中國的發展匯入人類主流文明，特別是在制度現代化方面，走人類文明發展的共同道路，從而建設一個富強民主文明和諧的現代國家。

二、《決定》推進了中國向常態國家邁進的步伐

　　 要建設一個常態的現代國家，實際是建設一個具有現代國家的基本特徵、社會制度架構基本上穩定不變的國家。作為一個現代國家，人們普遍認為，應當具有五個基本要素或五項基本構件。而這是一個現代國家所必須具備的。這五項基本構建是，即比較公平合理的經濟制度，比較公平合理的法律制度，比較公平合理的政治制度，充滿活力的開放社會，開放多元的文化環境。只有具備了這五項基本構件，這樣的國家才能看作是一個現代國家。中共18屆3中全會通過的《決定》所涉及到諸多改革內容，以筆者看來，正是大力推進上述五方面構件的現代化。

　　 （一）經濟制度，"市場在資源配置中起決定性作用"

　　 何謂比較公平合理的經濟制度，普遍的看法是，就是經濟自由，公平競爭的法治的市場環境，市場在資源配置中起決定性作用。中國35年的改革開放，其市場化取向的改革，應當看作是中國35年取得成就的主要原因。但當下中國，市場經濟體制仍不完善，"半計畫、半政府"特徵明顯，由於政府掌控了對重要資源的配置，使得市場對資源配置的基礎受到了嚴重侵蝕。此外，不同所有制的企業沒有享受到公平待遇。特別是民有經濟，本身是市場經濟的基礎和主體，但在現實生活中，與其它性質的企業相比，在一些領域和一些地區，經常會受到不公平因素的干擾，進而影響了民營經濟在中國的發展，影響了中國經濟潛能和優勢的發揮。為此，《決定》提出，"市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題"。

　　 《決定》強調"市場在資源配置中起決定性作用"，隱含的信號是，市場作為資源主要分配者的地位，政府需要管住"閒不住的手"，政府不能過多地介入經濟活動，尤其是對於一些過於微觀的事務不能插手過多。政府的工作就是為市場經濟健康發展提供健康的公平競爭和法治環境，在公共服務領域擔當主要供應者的作用，即建設一個公共服務型政府，也即李克強總理在上任之初提出的"兩個凡是"理念的實施，即"凡是市場能夠做到的，交給市場，凡是社會能夠做的，交給社會"。

　　 為建設一個較為公平合理的經濟制度，《決定》在以下方面改革意味濃厚：

　　 強調"公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎；"把兩者放在同等重要地位，這是《決定》的一大進步。

　　 提出，"公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯"。財產權的保障，對一個現代國家尤其重要，這樣才有可能持續發展。只有建立一個"健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度"，是建立一個較為公平經濟制度的重要基礎。

　　 提出"保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監管各種所有制經濟"。

　　 提出"提高國有資本收益上繳公共財政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用於保障和改善民生"。國有企業的存在是應當有利於推進社會福利，彌補市場失靈，如若不是，其存在的意義必然受到質疑。

　　 提出，"國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻"，"放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。進一步破除各種形式的行政壟斷"。

　　 提出"推進工商註冊制度便利化，削減資質認定專案，由先證後照改為先照後證，把註冊資本實繳登記制逐步改為認繳登記制"。

　　 此外，建立服務型政府，上海自貿區"負面清單管理"的先行，地方政府改革的啟動，已經描繪出了一幅政府行政職能轉變的新畫卷。

　　 而上述諸多內容，正是建立一個較為公平合理的經濟制度的基礎性內容。

　　 （二）比較公平的法律制度，依法、獨立、公正

　　 何謂比較公平合理的法律制度，就是法律至上，公民在法律面前人人平等。中國幾千年封建專制，歷史上缺乏法治精神和法治傳統。而市場經濟，其精髓是法治。要建設市場經濟，就必須加快法治建設。但由於中國幾千年的人治傳統，雖然我們已經建立較為系統的法律體系，但有法不依、執法不嚴、選擇性執法等現象較為普遍。特別是憲法賦予公民的各項權利，一些權利並沒有在現實生活中得到實現或有很好保障。公民在法律面前人人平等的原則，由於諸多因素影響，也沒有得到很好的實施。黨大還是法大，這一問題至今並沒有清晰的答案。領導的看法、領導的想法、領導的說法，往往左右了法律的方向。訴訟原則，往往是大案講政治、中案講影響、小案講法律，這些都是中國目前法治建設中"人治"的寫照。

　　 法治建設，與整個民主制度建設密切相關，涉及到政治制衡、司法獨立等相關原則，而在一個民主制度建設尚不健全的社會，要為公民提供一個較為公平合理的法律制度，還需要付出巨大努力。

　　 中國司法體制存在諸多弊端。例如，法院獨立性的缺乏，法官判案極易受到政治與行政干預。雖然憲法第126條規定："人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉"，但是這項規定在司法實踐中並未得到落實，各級政法委干預個案的現象十分普遍。此外，司法腐敗嚴重，表現在判案不透明、判決不公開、判決書不注重說理的現狀為司法腐敗創造了便利空間。由於違法干預司法過程的行為普遍存在，律師正常辦案的權利得不到保障，刑訊逼供、冤假錯案屢禁不止。司法不公，使公平正義的最後一道底線也面臨淪陷.

　　 《決定》提出，"建設法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，維護人民權益。維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法、獨立、公正行使審判權、檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度"。

　　 《決定》對司法體制改革使用的"依法、獨立、公正"三個詞，預示了在推進法治建設現代化方面，有望取得新的突破。

　　 此外，廢除勞教制度，"健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據排除規則。逐步減少適用死刑罪名"等改革舉措，也是推進公平合理法治制度的重要內容。

　　 （三）比較公平合理的政治制度 ，協商民主有望實現突破

　　 一個較為公平合理的政治制度，一定是公權力得到很好監督，並保障對每個人人格和權利的尊重。這也是自由平等的基本含義。人生而平等，每個人在尊嚴和權利方面都是平等的，享有與生俱來的不可剝奪的生命、健康、自由和財產權利。自由是人全面發展的前提，也是人類進行創造的基礎和源泉。自由不是空洞的概念，而是言論、信仰等基本權利的實現。

　　 目前的問題是，由於政治架構設計存有缺陷，對一個好的政治體制對人類長遠發展的意義認識不足，沒有實現權力之間的相互制衡。現有的一些體制，不是全部，其形式意義遠大于實際意義，在中國人民現實的政治生活中，所發揮的積極作用有限。現有的一些監督和制衡手段相對乏力，使得公權力過於張狂，經常逾越法律允許的邊界，產生了較為嚴重的腐敗現象，同時也嚴重影響了公民言論、信仰等憲法賦予的公民基本權利的實現。此外，由於利益表達管道不暢，公民政治參與不足，這些都影響了一個較為公平合理的政治制度的建立。

中國目前政治制度，是一項根本政治制度，即人民代表大會制度，三項基本政治制度，即中國共產黨領導的多党合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，構成了中國政治制度的總體架構。這四項制度，是否達到了較為公平合理的境界，能否真正反映主權在民，體現權為民所賦，可能不同人的解讀會有很大差距，但中國的政治制度仍需要進一步完善，這應沒有多少爭議。《決定》的第八部分，"加強社會主義民主政治制度建設"對此提出了一些完善措施。

　　 在建設一個較為公平合理的政治制度方面，不僅在第八部分，《決定》的諸多內容也與此有關。有亮點的是，筆者以為，主要有以下4個方面：財稅改革、權力制約、賦予農民更多的財產權利和協商民主制度的改革。特別是協商民主制度建設，有可能成為下一輪中國政治改革的突破口。

　　 《決定》提出，"財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障"。《決定》對財政重要性的認識十分到位。"財政是國家治理的基礎和重要支柱"是一個新說法，也是最重要的說法。將這一說法與"推進國家治理體系和治理能力現代化"聯繫起來，說明財政的重要性已不僅局限在經濟領域，而更是一個政治領域的議題。

　　 公報指出，"通過完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度。"現實中，一方面，由於預算管理不夠科學化專業化，因此，善用公共財政的水準，還有待提高。預算管理的粗放，既導致了突擊花錢、搞形象工程等現象的屢生不止，也成為滋生腐敗的重要原由。與此同時，隨著公共財政向民生項目的支出比重越來越大，不少地方政府的財政狀況趨於緊張。一些地方還出現了徵收"過頭稅"、"過頭費"的亂象。因此，建立現代財政制度，一方面必須改進預算管理制度，另一方面必須完善稅收制度。財政改革本質上是一場政治改革。現在的問題是，如何將對預算的民主監督真正落到實處，沒有嚴格意義的民主監督就無從實現"取之於民、用之於民"的民本目標。

　　 《決定》第十分部分內容，"強化權力運行制約和監督體系"。《決定》提出的理念十分到位 "堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策"。現在核心的問題是，人民如何監督權力。對此，《決定》提出了構建監督有力的權力運行體系，規範各級黨政主要領導幹部職責許可權，加強行政監察和審計監督，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程等多項措施來監督權力。這些提法，有新意。但上述措施，能否對權力進行有效監督，能否把權力扎實徹底關進制度的籠子，這無疑是有疑問的。需要實踐給予回答。

　　 比較公平合理的政治制度，關鍵在於對公民權利的尊重和保護，為公民權利的實現提供較為完備的條件和土壤。當今中國，二元結構嚴重束縛了農民諸多權利的實現。《決定》對城鄉二元結構弊端作了坦率表述，"城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙"。要"賦予農民更多財產權利"，"推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入管道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規範運行"。

　　 "賦予農民更多財產權利"表明的是對土地制度改革的積極探索。看似是經濟問題，實質卻屬於政治變革內容。

　　 《決定》對協商民主的推進，改革的意味濃厚。有可能成為中國政治改革有所推進的一個突破口。《決定》提出，"構建程式合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商管道。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商"。這一段文字不多，但卻包含豐富的改革內容。依筆者看來，所謂立法協商，即在全國人大和省級人大就立法進行協商；行政協商，主要是與政府協商；民主協商，主要是在政協組織中進行協商；參政協商，則主要是與中國各參政党和無黨派人士進行協商；而社會協商，則主要與基層組織和各種社會組織的協商。這五種協商類型的劃分，有利於更加明確各類協商的主體責任，使民主協商在中國政治生活中發揮著實實在在的作用。

　　 近期，中國各省區市的政協主席退出省市區的黨委常委行列，如果理解是強化政協組織建設，則意味著，中國人民政治協商會議全國委員會以及所屬的各級組織，在中國政治舞臺上的作用有可能會有所強化。也就意味著，涉及經濟和社會發展的重大事項必須協商，而不是可協商或不協商的一種隨意的行為。如果協商成為一種硬性要求，中國的政治架構將發生實質意義的改變。即党的領導，人民當家作主和依法治國三者有機統一將會充實其具體內容，有實質意義的變革。

　　 (四)一個充滿活力的社會，"激發社會組織活力"

　　 一個發育健全且充滿活力的社會，主要由三個部分組成：政府、贏利性的組織-企業和非贏利性組織三部分組成。而非贏利性組織，因而又稱第三部門。只有第三部門的充分發展，政府將本應由社會承擔的大量社會性事務交由社會組織承擔，政府職能的轉變才有可能完成，整個社會才會充滿活力。但長期以來，中國社會只有無所不能的政府和企業，而沒有"社會"。改革開放以來，政府職能有所轉變，社會組織開始發育成長。但沒有改變政府強大，"社會"弱小局面。特別是社會組織的成長發育仍然弱小且不規範。按照李克強總理的說法，"凡是社會能夠做到的，都交給社會"，現在的問題是，政府將大量社會事務交給社會，弱小的社會能否承擔？為此，培育和發展社會組織就成為改革的重要內容。《決定》提出，"改進社會治理方式。激發社會組織活力。正確處理政府和社會關係，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用"。並對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類共四類社會組織重點培育和優先發展，成立時直接依法申請登記。這些舉措，對推進社會組織的健康發展無疑有著重要作用。

　　 （五）開放多元的文化環境，"積極吸收借鑒國外一切優秀文化成果"

　　 一個開放多元的文化環境，應當是文化多元，不同的思想和流派能夠自由成長。《決定》提出，要增強"文化軟實力"，"培育和踐行社會主義核心價值觀"，以激發全民族文化創造活力為中心環節。要"積極吸收借鑒國外一切優秀文化成果"等，都有利於開放多元文化環境的建立。但這方面具體改革舉措，似乎亮點不多。

三、幾個問題探索

　　 (一)18屆3中全會的歷史地位

　　 18屆3中全會通過的《決定》，對長期關注改革並致力於推進中國全面改革的人士無疑是巨大鼓舞，也是目前各種約束條件下，可能是最為理想的改革方案，超過了此前普遍預期。18屆3中全會以及《決定》的歷史地位如何，也是人們關注的話題。有人說，18屆3中全會的歷史意義可能超過11屆3中全會。筆者以為，這個說法需要時間驗證。處於不同的歷史方位，兩個會議的背景有很大不同，實際很難作一個高低比較。

　　 黨的11屆3中全會之所以具有歷史意義，是中共告別了長期堅持以階級鬥爭為綱的左的做法。而這個做法，特別是文化大革命十年內亂，給這個國家帶來了深重的災難，幾乎每個中國人都感受到這些做法迫切需要改變，改革幾乎沒有任何利益集團的阻礙。正是順應了絕大多數人民的普遍期盼， 11屆3中全會將黨的工作重點轉到以經濟建設為中心上來。35年改革開放的歷史證明，這個會議具有里程碑意義。18屆3中全會的中國，歷史方位發生了巨大變化，當今中國所面臨的矛盾和問題，其解決難度，可能遠遠超過35年前，幾乎每一項改革，在現實生活中實施，都可能會遇到這樣或那樣的阻礙。全會對未來中國帶來怎樣的影響，需要三年、五年，甚至十年更長時間才能作出評判。能否這樣說，好不好，需要看療效，而且是長期的療效。要對18屆3中全會及《決定》的歷史地位作出評估，還需要時間的驗證，需要改革的實踐給出答案。

　　 (二) 2020年的改革目標能否完成

　　 《決定》提出，"到二0二0年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型"。從現在算起，到2020年，如果是到2020年元旦，只有六年時間，即使是到2020年12月31日，也只有7年多時間，85個月.要在這樣一個較短時間，完成《決定》提出的諸多改革任務， "在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果"，筆者以為，難度很大。如果沒有一套扎實有效的具體推進的措施，而且，這一推進措施需要有強有力執行力給予支撐，要在今後6至7年時間內完成諸多改革十分困難。

　　 與上述問題相關聯的是，《決定》中的60條，每一條都含有豐富的改革內容，到底能夠在現實生活中能夠有多大程度推行，即《決定》提到了改革內容，是否會在現實生活中打了折扣，會有多大的折扣，這也是人們普遍關注的問題。

　　 筆者以為，只要以習近平為總書記的黨中央真正將改革作為新一屆中央領導集體的第一要務，團結帶領中國人民共同奮鬥，雖然有險阻，有困難，特別是衝破利益的籬笆，一些困難和阻力就不會有想像的那麼大，改革具體內容，其折扣將大幅減少。重要是改革步伐必須扎實推進，有效執行。

　　 （三）先法治，後民主？

　　 18屆3中全會的《決定》，是一篇在新時期充滿巨大正能量檔，將推進中國向常態的現代國家邁進的步伐。在給予決定》高度評價的同時，也應當看到，《決定》在民主的推進方面似乎力度不夠，舉措不多。是否如一些學者所描述的先法治，後民主，筆者不得而知。但筆者以為，先法治，後民主，可能是一種路徑選擇，但是否是最優的路徑選擇，是有疑問的。筆者的觀點是，在推進法治的同時，推進適度民主，加大基層民主的試點力度，可能更有利於中國向常態國家邁進的步伐。

　　 中華人民共和國1982年憲法第2條規定，"一切權力屬於人民"，而要落實"主權在民"原則，關鍵在於規範各級人大選舉，並讓各級人大真正發揮代議和監督職能。按照1982年憲法的設計，各級人大是實現人民參政議政的基本制度。人大選舉是否規範、人大代表是否願意並能夠代表選民的利益積極履職，直接決定了這個國家的基本性質，決定了政府和人民之間的基本關係，決定了廣大人民的根本利益能否得到有效維護。在目前絕大多數的代表都是指定的情況下，讓出一定代表名額，例如10%，讓人民在競爭情況下進行選舉，可能會極大煥發中國公民有序政治參與的熱情。代表完全是通過指定式選舉產生，由於缺乏有效競爭，代表與民意之間也缺乏有效溝通，代表如何充分反映民意，就是一個很大問號。雖然此次《決定》也提出，"通過建立健全代表聯絡機構、網路平臺等形式密切代表同人民群眾聯繫"，但這種效果如何，仍然充滿疑問。

　　 此外，基層的直選，是選舉民主的重要內容。可否從改革縣鄉兩級人大的直選做起，在一些地方進行試點。目前，絕大多數社會問題都產生於基層。規範基層人大選舉能夠從源頭上解決基層社會問題，極大鞏固執政基礎和維護政府威信，提升黨的合法性。沒有選舉民主的推進，民主制度的建設就少了一份最重要基礎。